연말 특집 회지편집위원회가 뽑은 2018 법무사업계 10대 뉴스 업계 핫이슈 개인회생사건 항소심 판결 법리의 문제점과 대응방안 자유 발언대 「법무사표시광고규칙」의 부당함과 개선을 위한 제언 사람은 무엇으로 사는가 나의 소소한 행복 만들기 2018년 12월 vol. 618
발행인 최영승 편집인 김성수 편집주간 오일 편집위원 강신기·김미애·김상호·박재승·안신영· 이상진·신혜주·정정훈·주영진·최희수 편집장 임정와 발행처 대한법무사협회 발행일 2018년 12월 5일 통권 제618호 디자인·인쇄 주식회사 더블루랩 표지 일러스트 박혜림 정기간행물 등록 1965년 5월 7일 강남, 라 00102호 주소 서울시 강남구 논현로 651 (논현동, 법무사회관) 전화 02)511-1906~9 팩스 02)546-4362 이메일 <편집부> kabl@hanmail.net 홈페이지 www.kabl.kr 비매품 ※ 본 지에 게재된 글들은 대한법무사협회의 공식 입장과 다를 수 있습니다.
“출생에서 상속까지” 우리 인생의 열두 달 이야기 조부모의 제삿날 크리스마스를 앞둔 어느 날, 조부모의 제사를 마치고 3대 가족이 함께 모여 시간을 보내고 있습니다. 이제는 조상의 제사를 모시는 사람이 점점 적어지고 있지만, 우리 모두는 떠난 그들의 뒤를 이어 살아가고 있습니다. 법무사는 세대로 유전되는 가족관계 속에서 사망과 상속에 얽힌 다양한 문제들을 풀어드리는 전문가로 오랫동안 함께하겠습니다. 12월
Contents 기획 6 연말특집 회지편집위원회가 뽑은 2018 법무사업계 10대 뉴스 시사 속 법률 14 차별은 가고 인권이 오다 동물권과 인권 20 주목! 이 법률 30년 만에 전부개정 「지방자치법」의 주요내용과 보완과제 동정 등록 92 협회는 지금 협회·지방회·법무사 96 법무사 등록공고·신규등록 생활 속 법률 24 고마워요, 생활법률 가정법률 6 유언의 철회·효력과 유증 30 법조기자가 쓴 생활판례 보따리 사기사건 몰수현금 환수 항소심 (서울중앙지법 2018나36624) 등 34 새로 시행되는 법령 「환경영향평가법」 개정 (2018.11.29. 시행) 등 36 법률고민 상담실 가족관계등록·민사 분야 99 내가 만난 법무사 법무사님의 따뜻한 위로, 신뢰가 갔습니다
2018년 12월 vol. 618 법무 뉴스 40 업계 핫이슈 _ 개인회생 「변호사법」 위반사건 항소심 판결 법리의 문제점과 대응방안 _ 본직 본인확인제도가 일본 사법서사업계에 미친 영향과 우리의 과제 50 자유 발언대 _ 「법무사표시광고규칙」의 부당함과 개선을 위한 제언 _ 2018년 전라북도회 서면 업무검사 실시 후기 54 법무사가 달린다 일본사법서사회연합회 회보발행위원장 사토 마키 사법서사 58 업계동향 _ 제15회 한·일학술교류회 개최 _2018년도 제2회 등기법포럼 개최 _ 공기업·공공기관 갑질사례 전수조사 완료 _연말연시 법무사 공익활동 전개 실무 지식 64 지방세 Q&A 녹색인증 건축물의 취득세 감면요건과 판단기준 등 70 법무사 실무광장 가계약금의 법적 성질 문화의 힘 78 사람은 무엇으로 사는가 나의 소소한 행복 만들기 84 법조 그땐 그랬지 법무사시험제도 정착시킨 위헌 결정, “89헌마1” 88 살며 생각하며 DMZ 공익활동, 사과를 따며 평화를 염원하다 90 책에서 깨친 인생 조현 기자의 공동체마을 이야기 『우린 다르게 살기로 했다』
6 연말특집 기획
회지편집위원회가 뽑은 2018년 법무사업계 10대 뉴스 T o p 10 N e w s 적극적인 입법·공익 활동으로 위기 돌파, 격동의 한 해 어느덧 2018년 한 해가 저물어간다. 2018년은 법무사의 미래와 연관 된 굵직한 사건들이 많았던 격동의 한 해였다. 비송사건대리권을 규정 한 「법무사법」 개정안이 발의(1.10.)되어 법사위 제1소위에 회부(5.28.)되 었고, 본인확인제도 「부동산등기법」 개정안이 대법원에서 법무부로 이 송(8.17.)되었으며, 법무사보수기준 상향 「회칙」 개정안도 대법원의 인가 (8.10.)를 받았다. 또, 제21대 협회장·부협회장 선거가 치러져 사상 처음으로 협회장후보자 토론회가 개최(4.17.)되었고, 협회 및 집행부 임원 출신 후보가 한 사람도 없었던 기호 2번 최영승 협회장팀이 당선됨으로써 ‘민초들의 반란’으로 불리며 제21대 집행부로 취임(6.27.)하는 이변을 낳기도 했다. 법무사업계 내부적으로도 협회 통합정보시스템 개통(5.28.), 서울시 공익 법무사단 제2기 출범(9.1.), 법무사발전시민회의 발족(9.18.), 온라인 교육 동영상시스템 구축 시작(10.11.), 제2회 법무전문가과정 실시(11.10.) 등 법 무사의 전문성과 공익성을 확대하기 위한 노력이 지속되었다. 한편, 2018년은 법무사업계를 둘러싼 위기에 맞서 고군분투한 한 해이기 도 하다. 개인회생 포괄수임 「변호사법」 위반사건에 대응해 1심 무죄(1.9.) 판결을 이끌어냈고, 주택도시보증공사(HUG)의 불공정행위를 고발, 시 정을 촉구(9.19.)하였으며, 전국적으로 갑질 공기업·금융기관의 사례조사 를 실시(9.27.)해 현재 공정위 고발조치 등 강력 대응을 준비 중에 있다. 그러나 개인회생사건 2심에서 예상치 않은 유죄 판결(10.19.)이 내려지는 등 오는 2019년 새해에도 법무사업계의 도전과 시련은 계속될 전망이다. 회지편집위원회에서는 2018년을 보내며, 지난 한 해 동안 일어난 다양한 사건들을 정리해보고 그중에서 중요한 10대 뉴스를 선정했다. 12명의 편 집위원들이 중복투표 방식을 통해 순위별로 선정한 올해의 “법무사업계 Top 10 뉴스”를 정리해 본다. <편집부> 사진•김흥구 더블루랩 7 법무사 2018년 12월호
01 비송사건대리권 「법무사법」 개정안 발의(1.10.) 및 법사위 제1소위 회부(5.28.) 비송사건 및 개인회생 신청대리권 등 을 명시한 「법무사법」 개정안이 1.10. 이은재 의원의 대표발의(의안번호 제 11344호)로 국회에 제출되었다. 이번 개정안은 법무사를 우리 사회 전반의 다양한 법률문제를 위임받아 처 리해 주는 생활밀착형 법률전문가로 전 제한 후 법무사 업무들을 명확히 하는 내용이다. 현행법이 법무사의 업무 유형을 구체 적으로 명시하지 않음으로 인해 일어나 는 다툼이나 각 단계별로 법률상 대리 권을 부여해야 하는 불편함을 해소하 기 위하여 비송사건류에 속하는 사건 (공탁, 경매, 민사·상사·가사)과 비송사 건 대리권, 사법보좌관이 수행하는 업 무에 속하는 각종 사건의 신청대리권 을 부여하는 등 실질적인 업무 영역을 명확히 명시하였다. 또한 부당한 사건유치를 금지하는 내용을 상세히 규정하여 그 처벌을 강 화하였다. 현재 개정안은 법안심사를 위해 5.28. 법사위 제1소위에 회부되어 전문 위원 검토보고서가 제출된 상태다. 새 해에는 법안 통과에 조직의 총력을 기 울여야 할 것이다. <김상호 편집위원> 02 보수기준 인상 「회칙」 개정안, 대법원 인가(8.10.) 올해는 법무사 보수가 12년 만에 인상되었다. 6.27. 협회는 법무사보수 기준 인상을 골자로 하는 「회칙」 개정안을 의결하여 대법원에 인가를 요 청하였고, 8.10. 대법원이 이를 인가함으로써 현실화된 법무사 보수기준 이 시행된 것이다. 법무사 보수는 2006.3. 개정된 이후 새로운 업무 신설에 따른 일부 개 정을 제외하고는 장기간 개선되지 않아 물가상승률은 물론 사무실임대료 와 사무원인건비 인상분도 반영하지 못한다는 지적이 제기되면서, 법무사 가 실제 수행하는 구체적인 업무의 특성, 난이도, 업무처리에 투입된 시간 및 노력을 고려한 탄력적 보수 산정이 필요하다는 주장이 계속되어 왔다. 이번에 개정된 보수기준은 보수의 분류를 기본보수(종전의 누진보수 포 함), 가산보수, 기타 보수 및 비용으로 단순화하였고, 누구나 쉽게 확인하여 활용할 수 있도록 조문화하여 총칙과 각 업무의 유형별로 별도의 표를 만들 어 작성한 것이 특징이다. 또한 업무의 특성, 조건을 고려하여 공정 타당한 범위 내 보수 가산이 가능하도록 하여 보수산정에 탄력성을 부여하였다. 다만, 협회는 지난한 논의과정을 통해 보수표 폐지를 공론으로 채택하 고, 「법무사법」 제19조 폐지를 위한 입법 활동을 궁극적인 목표로 삼고 있 다. 따라서 이번 개정 기준은 향후 법무사보수의 완전 자율화에 대비한 잠 정적 기준이라 할 것이다. <최희수 편집위원> 8 기획 연말특집
03 개인회생 포괄수임 「변호사법」 위반사건. 1심 무죄(1.9.), 2심 유죄 판결(10.19.) 지난해 개인회생사건을 수임한 법무사가 「변호사법」 위반으로 기소되는 사건이 발생했다. 법무사가 의뢰인으로부터 개인회생사건을 수임한 후 개인회생신청서, 채권자목록, 변제계획서안 등을 작성하여 법원에 제출하고, 법원의 보정명 령에 따라 필요한 서류를 교부받아 제출한 후 보수를 지급받은 행위가 「변호사법」 제109조 제1호가 금지하고 있는 ‘대 리’에 해당한다는 것이다. 협회에서는 이를 법무사업계에 대한 중대한 위협으로 보고 조직적으로 대응했고, 그 결과 지난 1.9. 1심에서 무죄가 선고되었다. “변호사법 제109조 제1호가 금지하고 있는 ‘대리’에 해당하는지 여부는 해당 사건의 성격, 제출 서류의 종류와 내용, 서류 제출의 시기, 보수의 지급 방법과 규모, 당사자 사이의 약정 내용 등을 종합적으로 고려하여, 법무사가 사실상 그 사건의 처리를 주도하면서 의뢰인을 위하여 그 사건의 신청 및 수행에 필요한 모든 절차를 실질적으로 대리한 행위를 하였는지에 따라 결정하여야 하고, 특히 개인회생사건처럼 신청서와 함께 여러 종류의 서류들을 동시에 제출하여야 하 고 제출할 서류의 내용 역시 비교적 정형화된 경우에는 이에 해당한다고 쉽게 단정할 수 없고 검사가 제출한 증거만으 로는 이를 인정하기에 부족하다”는 이유에서였다. 그러나 10.19. 2심에서는 1심 판결을 뒤집고 유죄가 선고되었다. “「변호사법」 제109조 제1호가 금지하고 있는 ‘대리’에 는 법률상의 대리뿐만 아니라 사실상의 대리도 포함된다”면서 “피고인은 「변호사법」에 위반하여 사실상 그 사건의 처 리를 주도하면서 의뢰인을 위하여 그 사건의 신청 및 수행에 필요한 모든 절차를 실질적으로 대리하였다”는 것이다. 이는 재판부에서 법무사 본직이 직접 개인회생사건을 처리한 경우에도 지금까지 사무장이 피고인이었던 경우와 동일한 법리로 판단하였다는 점에서 향후 대법원에서 2심 판단을 유지할 경우 장기적으로 법무사 영역의 축소로 귀결될 수 있는 매우 우려할 만한 판결이라 하겠다. 협회에서는 할 수 있는 모든 비상한 방법을 동원해 대법원 판결에 대응해야 할 것이다. <안신영 편집위원> 9 법무사 2018년 12월호
05 제21대 최영승 협회장 취임(6.27.) 올해 6.27. 제21대 협 회장으로 최영승 법무 사가 취임했다. 최 협회장은 5월부 터 전국 지방회 정기총 회에서 실시된 ‘협회장 및 부협회장 선거’에서 러닝메이트 김태영 상 근부협회장 후보, 김충 안·김성수 부협회장 후 보와 함께 기호 2번으 로 출마해 유효투표수 4,896표 중 1893표(득 표율 38.66%)를 얻어 최종 당선되었다. 당시 기호 2번의 당 선은 ‘민초들의 반란’이라 불리며 파란을 몰고 왔다. 경쟁 팀이었던 기호 1·3번 팀이 주로 지방회장을 역임한 후보들로 구성되었던 데 반해 지방 회장 등 선출직 임원 출신이 단 한 명도 없었기 때문이다. 이는 기존 선 거에서 관례처럼 통용되던 ‘지방회장 프리미엄’이 더 이상 통하지 않는 다는 것을 상징적으로 보여준 사건이었다. 최영승 집행부는 취임 이후 「부동산등기법」 및 「법무사법」 개정안 등 법무사의 미래를 좌우하는 주요 법안의 입법 추진과 함께 ‘법무사발전 시민회의’ 구성, 공익법무사단의 전국적 확대 추진 등 법무사의 위상 강 화를 위한 정책들을 추진 중에 있다. 그러나 최근 개인회생 포괄수임 「변호사법」 위반사건이 항소심에서 유죄판결을 받는 등 업계의 위기가 더욱 심화되고 있어 어려움도 예상 된다. 부디 적극적인 대응과 리더십으로 업계의 위기를 돌파해내는 3년 이 되기를 기대한다. <이상진 편집위원> 04 본직 본인확인 「부동산등기법」 개정안, 법무부 이송(8.17.) 본직 본인확인 의무를 규정한 「부동산 등기법」 개정안이 8.17. 대법원에서 법무부 로 이송되었다. 「부동산등기법」에 “변호사 나 법무사가 대리인으로서 권리에 관한 등 기를 신청하는 경우에는 등기신청을 위임 받을 때 위임인이 본인 또는 그 대리인이 고, 등기원인에 따른 등기신청 의사가 있 는지를 직접 확인하여야 한다”고 규정한 제28의2(변호사나 법무사에 의한 등기신 청) 제1항을 신설, 부동산 등기업무에서 변 호사와의 불균형을 시정한 것이 골자다. 위 개정안은 협회에서 관련 TF를 조직 하고 공청회를 개최하는 등 부단한 노력 을 통해 초안을 마련한 후 대법원에 건의 하였고, 대법원이 그를 기초로 성안했다. 법안은 법무부의 검토와 관련기관의 의견 수렴을 거쳐 정부안으로 국회에 송 부될 예정이다. 본직 본인확인제도는 직 접 의뢰인을 만나 본인을 확인하고 등기 의사를 확인하는 절차를 통해 등기의 진 정성 보장과 거래 안전을 강화하고, 전문 자격자의 역할이 형해화(形骸化) 되지 않 도록 하는 한편, 현재의 왜곡된 등기시장 을 바로잡는 유일한 대안으로 여겨지고 있다. 새해에는 개정안의 국회통과에 총 력을 기울이는 한편, 대법원 규칙에 위임 된 본인확인의 방법에 대해서도 효과적 인 대비가 필요할 것이다. <강신기 편집위원> 10 기획
06 전자등기 관련규정의 위헌성, 헌법소원 심판청구(1.16.) 2018년 새해 들어 본직에 의한 본인 확인 없이 공인인증서만으로 등기가 가능하도록 한 규정에 대한 법무사의 반격 이 시작되었다. 전자등기적폐청산법무사위원회(위원장 최영승)가 2018.1.16. 전국의 법무사 1124명을 규합해 전자등기 근거 규정인 「부동산등기법」 제24조제1항제2호 등의 위헌 확인을 구하는 헌법소원을 제기한 것이다. 그동안 이 규정에 대해서는 본직에 의한 대면확인도 없이 공인인증서만으로 등기가 가능하도록 함으로써 금융권에 대한 특혜 시비와 함께 부동산등기의 안정성과 자격자의 생존권을 위협한다는 지적이 꾸준히 제기되어 왔다. 당시의 헌법소원은 공식적으로 이에 대한 첫 문제제기로서 의미를 가지며, 또 다른 한편으로 AI(인공지능)의 대두에 따라 자칫 고유 업무에서 밀려나기 쉬운 자격사의 과잉기술에 대한 도전으로서의 의미도 지닌다. 오로지 자격사만이 본인확인이 가능하도록 설계한다면 여기에는 AI가 비집고 들어설 자리가 없기 때문이다. <주영진 편집위원> 07 온라인 교육 동영상 시스템 구축 추진(9.11.) 우리 법무사업계에서도 등록전연수나 특강, 법무전문 가과정 등 협회에서 실시하는 각종 교육을 온라인에서도 수강할 수 있는 교육동영상 시스템이 구축되고 있다. 지난 9.11. 협회 이사회가 교육동영상 시스템 구축을 위 한 예비비 전용안을 서면결의 함에 따라 내년 초 시행을 목표로 본격적인 시스템 구축에 들어갔기 때문이다. 이미 협회는 위 시스템 구축에 대비해 동영상 촬영 시 강사의 칠판 글씨가 잘 보이도록 법무사회관 지하 연수원 강당에 전자칠판을 설치한 바 있다. 이번 온라인 교육동영상 구축으로 회원들은 앞으로 PC는 물론 스마트폰으로도 각종 교육을 수강할 수 있게 되며, 다 양한 학습지원과 효율적인 수강관리도 받을 수 있게 된다. 이에 따라 법무사의 전문성 강화와 그동안 거리가 멀어 협회의 각종 교육에 참여하지 못했던 지방회원들의 교육 욕 구 해소에 큰 도움을 줄 전망이다. 내년에도 이번 시스템 구축과 같이 수도권의 법무사뿐 아니라 지방의 법무사도 유익 을 누릴 수 있는 다양한 정책들이 추진되기를 바란다. <정정훈 편집위원> 11 법무사 2018년 12월호
08 사상 최초의 ‘협회장 후보자 TV토론회’ 개최(4.17.) 올해 4.17.에는 업계 사상 최초로 협회장선거에 입후보한 후보들의 토 론회가 열렸다. 대한법무사협회 선거관리위원회는 케이블 TV ‘법률방 송’과 협력하여 서울 금천구 가산동 스튜디오에서 ‘제21대 협회장 및 부 협회장 선거’ 협회장 입후보자 4인의 정책토론회를 개최하고, 이를 법 률방송을 통해 생중계하였다. 경기중앙회 이태근 법무사의 사회로 진행된 당일 토론회에는 당시 협회장 후보로 출마했던 이남철(기호 1번), 최영승(기호 2번), 이성수(기 호 3번) 법무사 3인이 참석하여 2부에 걸쳐 후보자 각자의 정견 발표, 후보자들 간 교차토론, 전국 법무사들로부터 사전 취합한 공통질문에 대한 답변과 쟁점토론 등 뜨거운 설전을 벌였다. 이날 토론은 협회장 입후보자들의 정견과 공약을 한눈에 비교해 볼 수 있어 유권자의 알 권리가 보장되는 한편, 기존의 현장연설 중심 일방 향 소통에서 회원들의 질문에 대한 답변 등 쌍방향 소통으로 진화하는 등 선거제도에 있어 매우 바람직하고 신선한 변화라는 평가를 받았다. <신혜주 편집위원> 09 제2기 공익법무사단 구성(9.1.) 및 전국적 확대 추진 올해 9.1. 제2기 서울시 공익법무사단 이 구성되었다. 서울시 공익법무사는 서 울지역의 전통시장, 복지관, 창업센터 등 에 법무사가 파견되어 주민과 1:1 대면으 로 생활법률상담을 실시하는 서울시와의 공익 협력사업이다. 협회 공익활동위원회는 2016년 4.14. 출범한 제1기 공익법무사단의 2년 임기가 올해 8.31. 만료됨에 따라 기존의 대상시 설을 13개구 전통시장 등 총 20개소로 대 폭 조정하고, 서울시의 위촉에 따라 지난 9.1. 서울권 지방회 소속 법무사 총 48명 을 제2기 공익법무사로 임명했다. 한편, 협회는 공익법무사 활동을 서울 권뿐 아니라 전국적으로 확대하기 위해 노력하고 있다. 11.1. 전국 도청과 광역시청 에 ‘공익법무사단 구성 업무협약에 관한 제안’ 공문을 발송하고, 답신이 취합되는 대로 각 지방회와 효과적인 협약 체결이 이루어질 수 있도록 지원할 예정이다. 이에 따라 공익활동위원회는 구체적인 실무 준비에 돌입했다. <박재승 편집위원> 12 연말특집 기획
10 협회 통합정보시스템 개통(5.28.) 올해 5.28. 법무사등록, 증명·신청관리에서 회무·회 계 관리까지 한 곳에서 처리할 수 있는 협회 통합정보 시스템이 개통되었다. 협회는 2015년 기존의 낡은 홈페 이지 및 회무관리 시스템을 개선하고, 새로운 전산업무 수요를 충족시키기 위해 회원들의 의견을 수렴한 통합 정보시스템을 구축키로 하고, 3년의 준비를 거쳐 이날 개통을 완료하였다. 통합정보시스템은 ▵암호화 등 보안기법을 적용해 안 전을 강화한 홈페이지와 ▵협회와 지방회의 법무사정 보를 전산화해 통합관리토록 한 업무관리 시스템, ▵법 무사등록과 각종 신청·신고업무의 전산화, 그리고 ▵비 용프로그램 등을 장착한 법무사전용앱과 PC상의 법무 사전용시스템, 사건부 자동작성 프로그램, 협회 전자결 재시스템 등의 신규시스템을 통합 구성하였다. 비록 뒤늦은 감은 있지만 지금이라도 정보화시대에 발 맞춰 법무사업무와 협회회무를 통합하여 정보화한 것은 바람직한 일이라 하겠다. 통합시스템 중 특히 온라인으로 법무사등록과 각종 신청·신고를 할 수 있는 법무사전용시 스템과 언제 어디서든 바로 꺼내 편리하게 비용을 산출할 수 있는 법무사전용앱은 매우 편리하고 효율적이어서 법 무사업무에 큰 도움을 주고 있다. 그러나 사건부작성 기 능은 작성 절차가 너무 복잡하고 난해해 이해하기가 어렵 다. 보다 쉽고 단순한 절차로 개선했으면 하는 바람이다 <김미애 편집위원> 회지편집위원회 선정, 2018년 법무사업계 Top 10 News 1 비송사건대리권 「법무사법」 개정안 발의 및 법사위 제1소위 회부 2 보수기준 인상 「회칙」 개정안, 대법원 인가 3 개인회생 포괄수임 「변호사법」 위반사건. 1심 무죄, 2심 유죄 판결 4 본직본인확인「부동산등기법」개정안,법무부이송 5 제21대 최영승 협회장 취임 6 전자등기 관련규정의 위헌성, 헌법소원 심판청구 7 온라인 교육 동영상 시스템 구축 추진 8 사상 최초의 ‘협회장 후보자 TV토론회’ 개최 9 제2기 공익법무사단 구성 및 전국적 확대 추진 10 협회 통합정보시스템 개통(5.28.) 13 법무사 2018년 12월호
동물의 고통에 공감한다는 것, 이웃의 아픔 돌아본다는 것 임미리 한신대학교 학술원 전임연구원 동물권과 인권 14 시사 속 법률 차별은 가고 인권이 오다
인간과 같이 고통 느끼는 동물, 차별받지 않아야 올해 초 대통령이 발의한 개헌안에는 우리 헌법 최초로 “국가는 동물 보호를 위한 정책을 시행해야 한다(제37조 제3항)”는 ‘동물권’ 선언이 포함되어 있었다. 개헌안의 국 회 상정이 무산되면서 ‘동물권’에 관한 더 이상의 논의가 확산되지 못했지만, 지난 10월 대전의 한 동물원에서 퓨 마 한 마리가 탈출, 사살되는 사건이 발생하며 다시 ‘동물 권’의 문제가 화두로 떠올랐다. 당시 사건은 자연적 습성이 억압되는 비좁은 우리와 부 실한 관리 등 동물원의 환경이 스트레스를 유발해 퓨마가 탈출했다는 동정론이 일면서 동물원을 폐지하자는 청와 대 청원이 제기되는 등 동물원 존폐 논쟁으로 번졌다. 여 기에 개고기 식용 찬반 논란까지 가세하면서 논의는 동물 권 전반에 대한 문제로 확대되었다. 최근 동물권의 개념은 동물 역시 인권에 비견되는 생명권을 지니며, 고통을 피 하고 학대당하지 않을 ‘동물 자체의 권리’를 가지고 있는 존재로까지 확장되었 다. 사진은 동물권단체 '케어' 활동가들이 지난해 7.28. 서울 여의도한강공원에 서 에버랜드 북극곰 통키의 사육환경 개선을 촉구하는 퍼포먼스의 한 장면. <사진 : 연합뉴스> 인간과 다른 종이라 하여 동물을 학대하고 착취하는 것과 사회적 지위와 경제적 수준이 낮다고 해서 같은 인간을 차별하고 따돌리는 행위가 과연 다른 것이라 할 수 있을까? 15 법무사 2018년 12월호
동물권 논쟁에 거부감을 갖는 사람들은 시민의 권리도 제대로 보장받지 못하는 현실에서 동물권이 웬 말이냐는 반론을 제기한다. 그러나 그 반대의 사람들은 동물권과 인권은 따로 떨어질 수 없는 것이라고 이야기한다. 동물권 이 보호될 때 인권도 보호된다는 것이다. 그렇다면 ‘동물권’은 무엇이며, ‘인권’과는 어떤 관련성 이 있을까. ‘동물권(Animal Right)’에 대한 최초의 제기는 호주 출 신 철학자 피어 싱어가 1975년 발표한 저서 『동물 해방』 (Animal Liberation)』에서 시작되었다. 싱어는 이 책에 서 동물에 대한 차별을 당연시하는 태도를 ‘종차별주의 (speciesism)’라고 보고, 윤리적인 대우는 인간 외의 다른 생물체에게도 동등하게 적용돼야 한다고 주장했다. 이러한 싱어의 주장은 1970년대 이전의 “고양이를 너 무도 귀여워하는 상냥한 부인들에게나 어울리는 태도”쯤 으로 치부되던 동물보호운동에 큰 전환을 가져왔다. 이전 까지 동물은 ‘보호’의 대상일 뿐이었으나 이후부터는 인 간과 동등한 이익을 갖는 ‘주체’로서 바라보는 인식의 전 환을 가져온 것이다. 그러나 싱어의 ‘동물해방’은 ‘동물권’과는 차이가 있다. 싱어는 인권과 동등한 개념에서 동물권을 주장한 것이 아 니라 공리주의적 관점에서 고통을 느낄 수 있는 동물들 의 이익 또는 이해(interests)가 고려되어야 한다고 주장 했다. 여기서 동물의 이익 또는 이해란 ‘고통 받지 않는 것’ 을 말하며, 따라서 ‘쾌고감수능력(快苦感受能力, limit of sentience)’, 즉 고통을 피하고 쾌락을 추구할 수 있는 존 재들은 이해받는 대상에 포함되어야 한다는 것이다. 인간생활 깊숙이 들어온 동물들 그러나 최근 거론되는 동물권은 싱어의 주장에서 한 걸 음 더 나아간다. 사람이 아닌 동물 역시 인권에 비견되는 생명권을 지니며 고통을 피하고 학대당하지 않을 권리를 지니고 있다는 것이다. 동물이 인간을 위한 수단으로 사 용되어서는 안 되며, 인간과 같은 생명체로서 존중받아야 한다는 주장이다. 이는 동물을 인간이 보호해야 하는 대상으로 보는 것 을 넘어 ‘동물 자체의 권리’를 갖는 존재로 인정하고 있다 는 점에서 동물보호나 자연보호와는 다른 개념이다. 그렇다면 동물권을 인권과 비견되는 권리라고 할 때, 동물권은 본질적인 가치일까, 아니면 도구적인 가치일까. 다시 말해 동물권이 동물 자체가 천부적으로 가진 권리인 것일까, 아니면 인간이 부여한 시혜적인 권리인 것일까. 인간사회가 동물권의 권리 개념을 만들어냈을 뿐, 동물 스스로가 권리를 주장하지는 못한다는 점에서 본질적인 가치가 아니라는 견해가 있지만, 권리를 주장할 수 없는 태아도 생명권을 가지며, 반려견 인구가 1천만에 이르는 시대에 동물 역시 사회 구성원이 되어가고 있다는 점에서 반론도 제기되고 있다. 그러나 중요한 것은 인간생활을 떠나 동물권을 거론한 다는 것은 무의미하다는 점이다. 동물이 비록 생명으로서 본질적 가치를 가진다 하더라도 인간사회로 편입됐을 때 만 동물권이 의미를 가지기 때문이다. 동물권의 대두는 한편으로는 인권 개념이 어느 정도 정 착됐기 때문에 가능한 일이다. 1789년 프랑스대혁명 이후 200여 년의 시간이 흐르며 인권의 개념이 전 세계적으로 정착되면서 이제는 동물의 권리에까지 눈을 돌릴 여유가 생긴 것이다. 또 다른 한편으로는 인간생활 전반에 동물이 깊숙이 들 어왔기 때문이다. 이것은 동물에 대한 지배력이 전 방위 적임과 동시에 거꾸로 동물의 안위가 인간 사회의 안위에 영향을 미치게 되었음을 의미한다. 현대사회에서 동물은 그 일부가 아닌 전부가 인간과 관 련을 맺으며, 인간사회에 편입되어 있다. △음식이나 의복, 약품, 화장품 등에 이용되는 직접적인 이용관계에서부터 16 시사 속 법률 차별은 가고 인권이 오다
조류독감이나 구제역 등으로 인한 살처분은 가장 심각한 동물학대라 할 수 있 다. 그러나 이러한 살처분 가금류나 가축에 대한 관심은 다른 동물보호운동에 비해 충분치 않다. 사진은 지난해 6.23, 서울 광화문에서 열린 동물권 퍼포먼스 그룹 활동가들의 살처분 위령제 모습. <사진 : 연합뉴스> △동물 박제나 동물원, 서커스단의 동물, 반려견 등 교육 이나 오락, 여가를 위해 이용되는 간접적인 이용관계, 그 리고 △야생 상태의 동물에 이르기까지 모든 동물이 인간 과 관계되어 있는 것이다. 언뜻 보기에 야생 상태의 동물까지 인간과 관계를 맺고 있는가 하겠지만, 실제로는 그렇지 않다. 케냐의 야생동물 보호구역인 마사이마라 국립공원의 동물들조차도 인간 에 의해 인간의 개입이 차단되는 법적 보호의 대상일 따 름이다. 또, 세계적으로 포획이 금지되어 있는 고래도 멸 종 방지를 위한 인간의 관리 대상이자 미래의 이용 대상 이라고 할 수 있다. 정도에 차이는 있을지언정 지구상의 거의 모든 동물이 인간 사회에 편입되어 있는 것이다. 동물에 대한 가장 심각한 학대, 살처분 인권이 비록 보편성을 특징으로 하지만 프랑스대혁명 이후 모든 인간에게 일시에 적용된 것은 아니었다. 마찬가 지로 우리가 동물권을 인정한다고 했을 때, 동물권의 적 용에도 순서가 있지 않을까. 그렇다면 그 순서는 어떠해야 할까. 또는 어떤 순서로 동물권이 거론되고 있을까. 인간 사회와 가까운 순서일까, 그 반대일까. 결론적으로 현대사회에서 동물권이 거론되는 순서는 인간사회에서 먼 순서부터라고 할 수 있다. 2008년 MBC 가 3부작으로 방영해 큰 화제를 모았던 「북극의 눈물」은 다큐멘터리로서는 놀라운 시청률인 11.4%를 기록하며 큰 반향을 일으킨 바 있다. 지구 온난화로 사냥터를 잃어가 는 북극곰의 생존기를 담아 환경과 동물보호에 대한 사회 적 관심을 불러일으켰다. 또 다른 사례로는 국제환경보호단체인 ‘그린피스’에서 찾아볼 수 있다. 그린피스는 핵실험 반대와 지구환경 보 호를 목적으로 한 단체이기는 하지만, 가장 활발한 활동 17 법무사 2018년 12월호
을 보이는 분야는 고래 보호 운동이다. 지구환경의 파괴 에 대한 경고 차원이기는 하지만, 북극곰이나 고래 모두 야생에서 살아가는 동물들로 인간사회와는 거리가 있다. 야생동물 이외에 동물권의 주요 대상은 인간과의 ‘간접 적인 이용관계’에 있는 동물들이다. 동물원에서 사육되는 동물들이나 반려견, 반려묘와 같은 반려동물이 그에 해당 하는데, 이들에 대한 동물권 보장은 박제 반대, 동물원 폐 지, 개고기 식용 반대 등으로 이미 대세가 되어가는 추세다. 지난달에는 동물권 옹호단체들이 “개 전기도살 처벌” 을 주장하며 대대적인 집회를 열기도 했고, 모피에서 고 양이 유전자가 검출된 것을 이유로 동물모피 수입의 전면 금지 요구도 여론화되었다. 그러나 인간으로부터 가장 심각하게 착취당하고 학대 당하는 것은 바로 직접적인 이용관계에 있는 동물들이다. 우리나라만 해도 일 년 동안 6억 8천만 마리씩 먹어치우 고 있는 닭이나 수시로 밥상에 오르는 돼지와 소 같은 동 물들 말이다. 그러나 생명 유지를 위한 이용을 단순히 착취나 학대라 고만 할 수는 없고, 문제는 최근 자주 목격되는 ‘살처분’과 같은 심각한 형태의 착취·학대들이다. 2003년 이후 거의 매해 조류독감(AI, avian influenza)이 발생하고 있으며, 그때마다 수많은 가금류들이 살처분 된다. 구제역이 발생했을 때도 마찬가지다. 소나 돼지 같은 가축들이 떼죽음을 당하는 일이 종종 일어닌다. 2013년 부터 2018까지 최근 5년간 조류독감과 구제역으로 총 72,068,569두의 가축이 살처분됐고, 최근에는 ‘아프리 동물학대와 착취는 인종청소, 학교폭력, 갑질행위 등 인권문제와 그 본질이 다르지 않다. 더 많은 이익, 더 많은 편의를 위한 탐욕에서 시작된 문제인 것이다. 사진은 지 난 11.22. 인천 중학생 집단폭행 추락사 사건과 관련해 도성훈 인천시교육감이 ‘학교폭력예방 특별대책’을 발표하는 모습. <사진 : 연합뉴스> 18 시사 속 법률 차별은 가고 인권이 오다
카돼지열병(ASF)’의 유입도 우려되는 상황이다. 그런데 가장 심각한 동물학대라 할 수 있는 이러한 살 처분 가금류나 가축에 대한 관심은 지구 온난화로 사냥 터를 잃은 북극곰이나 포경 위협으로 멸종 위기에 처한 고래, 그리고 주인으로부터 학대당하다 버려진 반려견들 에 대한 관심과 연민만큼 충분치는 않은 것이 현실이다. 동물권 회복을 위한 해결 역시 본질보다는 현상에 치 중해 있는 경우가 많다. 예를 들어 우리는 불쌍한 북극곰 과 고래를 생각하며 지구온난화의 문제와 포경선을 비난 하고, 반려견을 유기하는 양심 없는 견주나 불법 개 도축 업자를 욕한다. 살처분의 경우도 질병관리를 제대로 해내 지 못한 정부당국을 비난할 뿐이다. 그러나 살처분의 책임이 과연 질병관리본부 한 곳에만 있을까? 북극곰이나 고래 포경, 유기견의 문제가 단순히 포경선 업체, 견주, 도축업자에게 책임을 물으면 해결될 수 있는 문제일까? 동물 학대의 본질은 탐욕, 인권 문제 본질도 다르지 않아 조류독감과 구제역으로 수많은 동물들이 살처분되는 것은 질병 자체의 문제라기보다는 ‘공장식 축산’ 때문이라 는 것이 주지의 사실이다. 공장식 밀집사육이 각종 세균 과 바이러스의 창고 역할을 하면서 이제는 소독과 방역만 으로 통제가 불가능한 상황이 되었다. 공장식 축산의 배경에는 인간의 탐욕, 그리고 그러한 탐욕을 이용하는 자본의 탐욕이 있다. 더 많은 고기를 더 싸게 먹기 위한 인간의 탐욕, 더 적은 비용으로 더 많은 이 익을 남기려는 자본의 탐욕이 공장식 축산과 그 결과로서 살처분의 주범이다. 살아있는 동물을 물건처럼 다루고 점 점 더 좁은 공간에서 기계적 생산행위 외 생명체로서의 모든 권한을 박탈한 채 사육하다가 그로 인해 질병이 찾 아오면 잔인하게 살처분 해 폐기하는 그 모든 과정이 바 로 인간과 자본의 탐욕의 극한을 잘 보여주고 있다. 현대 자본주의사회는 효율성과 합리성을 극대화한 시 스템이라 할 수 있다. 그리고 그것을 추동하는 힘이 바로 ‘탐욕’이다. 자본주의 이전에는 탐욕에도 한계가 있었다. 천석지기, 만석지기는 있어도 백만석지기, 천만석지기는 불가능했다. 자연의 경계가 있었고, 인간의 경계가 있었 다. 지리적인 한계가 부의 끝없는 확장을 제한했고, 인간 사회의 생활공동체 역시 무한대의 확장은 불가능했다. 그러나 자본의 힘은 그 모든 경계와 한계를 뛰어넘었다. 무한대의 자본은 인간과 자연을 무한대로 착취하기에 이 르렀고, 그것의 마지막 종착지가 동물에 있어서는 살처분 인 것이다. 생각해 보면 이러한 탐욕이 살처분한 것은 동 물만이 아니다. 인간에 대한 살처분도 이미 오래전부터 있어왔다. 종족 우월주의에 빠져 다른 종족을 살처분한 인종청소, 층간소음을 해결하지 않는다고 경비원을 폭행해 죽음에 이르게 한 갑질행위, 생김새가 약간 다르다 해서 동급생 을 왕따시키고 폭행해 죽음에 이르게 한 학교 폭력, 이러 한 일들이 종 차별주의와 다를 바가 무엇이겠는가. 동물을 인간과 다른 종이라 하여 학대하고 착취하는 것 과 사회적 지위와 경제적 수준이 낮다고 해서 같은 인간을 차별하고 따돌리는 행위가 과연 다른 것이라 할 수 있을 까? 물론 동물권을 옹호하는 사람들처럼 자신과 다른 사 람들의 인권에 관심을 가지고 보호하려는 ‘선량한’ 다수가 훨씬 많다고 믿는다. 다만 염려되는 것은 그 같은 선량함이 내 주변의 이웃에서부터 시작되고 있는가 하는 것이다. 터키 해안가 모래에 얼굴을 파묻은 채 싸늘한 주검으 로 발견된 세 살배기 아기, 아일란 쿠르디를 추모하는 마 음이 그 아비일지도 모를 한국의 외국인 노동자에게도 똑 같이 적용되어야 하지 않을까. 인권, 그것이 나로부터 출 발한다면 그 확장은 바로 내 옆의 이웃에서 시작하는 것 이 옳지 않을까. 19 법무사 2018년 12월호
주민소환제 요건 완화 등 대폭 개정, 그러나 여전히 약한 자치권 안영훈 한국지방행정연구원 자치분권센터 연구위원 1. 들어가며 _ 30년 만에 전부개정 하는 이유 문재인 정부는 지난 10월, 지방자치의 날을 맞이하여 「지방자치법」 전부개정안을 발표하고, 24개 개편사항을 포함해 이를 입법 예고하였다. 정부는 지난해 국회 여야가 함께 참여한 ‘헌법개정특별 위원회’를 기반으로 대통령이 공약한 ‘연방제 수준의’ 지 방분권형 헌법 개헌을 시도했으나 여야 간 협력 부족과 정 치적 이해충돌로 인해 결국 무산된 바 있다. 이에 다시 대통령소속 자치분권위원회가 「지방분권 종 합계획」을 발표, 이번에 그 실천을 위해 행정안전부가 「지 방자치법」을 전면 개정하겠다고 제안함으로써 1988년 이 후 실로 30년 만에 전부개정안을 발표한 것이다. 정부가 「지방자치법」을 전면 개정코자 하는 주요 목적 은 민형배 청와대 자치발전비서관의 최근 대담에서 언급 된바, “‘지역의 자율성’을 확대하고 ‘지역민주주의를 실질 적으로 강화’하면서 동시에 지방자치단체의 자율성 확대 와 책임성을 담보하는 데 관련성 높은 20여 가지 실행과 제들을 실천할 수 있도록 하기 위함”이다(광주 CBS매거 진, 2018.11.26.). 24개 사항을 전면 개정하면서 그에 따른 제도의 대폭 적 변화를 통해 강력한 지방분권을 촉진하는 촉매제로 활 용하려고 한다. 개정안이 법률적 효력을 가지기 위해서는 12월 국회에서 법안이 통과되어야 한다. 나아가 관련 법령들의 대폭적인 제·개정과 같은 후속 작업들도 남아있다. 이미 정부는 11월부터 「주민투표법」 과 「주민소환에 관한 법률」 개정안들도 제안하고 있다. 2. 개정안의 주요내용 이번 「지방자치법」 전부개정안은 우선 법 제정 취지에 서 제시한 바와 같이 주민자치를 기본으로 하는 △주민직 접 참정제도 개선과 △국가와 지방자치단체, 그리고 이들 △상호간의 협력관계를 강조하고 있다. 또, 제도 개선을 위해 지방자치단체의 구성기관인 단체 장과 부단체장 등 집행기관의 자율성 확대와 함께 주민의 대표기관인 지방의회의 인사권, 정책보좌기능 등도 강화 30년 만의 전부개정 「지방자치법」의 주요내용과 보완과제 시사 속 법률 주목! 이 법률 20
하고 책임성도 함께 갖도록 하였다. 눈에 띄는 것은 지방자치단체의 운영체계를 통일적으 로 단체장과 지방의회의 대립형으로 두었던 것을 기관분 리형, 기관통합형 등도 가능하도록 길을 열었다는 점이다. 물론 지방재정력을 확보하려는 노력도 법 개정안에 담고 있다. 1) 주민참여제도의확대 통상 주민의 직접참여를 적극 유도하는 제도는 선거이 지만, 일본과 달리 우리나라는 일찍부터 주민투표에 의한 주민소환제도를 실시해 왔다. 하지만 14년이 지난 지금까지 8건의 주민투표와 또 8건 의 주민소환이 실시되었으나 시의원 2명만 소환한 경험 이 있다. 그 이유는 소환 청구를 위한 주민서명을 받기도 어렵 고, 투표도 평일에 해야 하고, 투표결과에 대해서도 모두 과반수 찬성은 물론 투표율이 1/3을 넘어야만 효력을 갖 도록 규정되어 있기 때문이다. 현행 법체계에서 주민들이 단체장을 소환하고자 할 때, 시·도의 경우는 주민 유권자 수의 10%, 시·군·구에서는 15% 이상 주민 서명을 받아야만 가능하다. 이에 개정안에서는 주민투표와 주민소환투표의 활성 화를 위해 스마트폰 시대에 전자서명 등도 가능하기 때문 에 위 요건을 완화하였다. 행안부에서는 자치단체의 인구 규모별로 서명요건을 15%부터 점진적으로 낮추는 방안을 제안하였고, 이를 위 해 11월 9일부터 「주민투표법」과 「주민소환에 관한 법률」 개정안을 입법예고 하였다. 주민감사청구 요건도 완화하여 감사청구를 위한 주민 수의 기준과 감사청구 연령을 19세에서 18세까지 하향 조 정했고, 청구기간도 2년에서 3년으로 연장하였다. 주민조 례 발의 연령도 이와 같다. 또 주민투표 대상을 조례로 정하도록 제한했던 규정을 폐지하고, 주민들이 중요하다고 생각하는 자치단체 결정 사항에 대해서는 기본적으로 모두 주민투표의 대상이 될 수 있게 자율권을 확대하였다. 그뿐만 아니라 풀뿌리 자 치의 하나인 주민자치회를 읍·면·동별로 조직하여 운영할 수 있도록 했다. 2) 지방자치단체의 자치권 강화 자치단체장은 지방자치단체의 기관을 대표하고 지방의 회는 주민을 대표하는 지역의 입법기관이다. 두 기관의 자치권한을 강화하기 위해 이번 개정안에서 는 △선거에서 당선된 단체장을 위한 인수위원회의 운영 을 제도화시켰고, △부단체장을 1명 더 두도록 했으며, 서 울·경기도 등 5백만 이상 시도는 2명의 부단체장 직위 신 설도 가능하게 하였다. 지방자치단체 내부에서 단체장과 비교해 상대적으로 권한이 미약했던 지방의회의 경우에는 정책지원 인력과 보좌인력 등 인사권을 부여하도록 하였다. 지금은 의회사무처 직원에 대해서 ‘의장의 추천을 받아 시·도지사가 임명’하는 방식이지만, 인사임용권을 직접 지 방의회 의장에게 부여하고, 입법·예산·감사 활동 등을 지 원할 ‘정책지원전문인력’ 제도를 도입하도록 하였다. 또 지역별로 다른 상황을 고려하여 의회운영의 자율적 제정 범위를 확대하였고, 여비규정 등의 조례제정권 부 여, 지방의원의 직무수행 중 발생한 사망·상해보상금의 인정이 가능하도록 규정하였다. 한편, 30년 만에 처음으로 이 법안에는 지방재정의 안 정성 확보를 위해서 ‘지방재정의 조정’이라는 말이 규정되 면서 자치단체 간, 지역 간 재정불균형 해소를 위한 ‘지방 재정조정제도’의 도입을 명문화하였다. 이것은 단순히 지방교부세나 국고보조금 등으로 부족 분을 지원해 주거나 지방소비세율을 10% 더 올리는 것에 그치는 것이 아니다. 보다 근본적으로 지역 간 재정적 균 형을 맞추도록 국가가 지속적으로 지원해서 국가의존적 21 법무사 2018년 12월호
지방재정을 탈피하도록 하려는 것이다. 이러한 전반적인 자치권의 강화를 제대로 실현하기 위 해서는 현재의 획일적이고 통일적인 단체장-지방의회 간 대립적 기관구성 형태를 주민의 선택에 의해서 다양하게 조직·운영할 수 있도록 ‘기관구성 다양화’ 방식도 주민투 표로 변경될 수 있게 규정했다. 이에 관한 별도의 법률이 제정되면, 지방의원들도 집행 기관의 국장, 부단체장 등의 직위를 맡아 직접 운영에 참 여가 가능한 의원 내각제 형태의 기관통합형도 주민투표 로 결정 가능하게 된다. 그뿐만 아니라 특별한 행정목적 의 실현이나 특별지역에 대해서 ‘특별지방자치단체’의 설 립도 가능토록 했으며, 인구 100만 이상 대도시에 대해서 는 ‘특례시’와 같은 행정적 명칭을 부여해 그에 맞는 권한 과 기능을 부여토록 하였다. 3) 국가와 지방자치단체 간 협력관계 강화 과거 국가가 지방자치단체에 대한 지도감독 권한을 행 사하면서 국가사무의 지방자치단체로의 일방적인 사무위 임, 반강제 의무적인 분담금을 요구하는 국고보조금제도 시행 등 위계적, 수직적 방식의 권한을 행사해 왔다. 하지만 이번 개정안에서는 새롭게 중앙과 지방 간의 협 력강화를 위해 ‘자치발전협력회의’를 설치해 협치의 장을 공식화하였고, 국가사무와 지방사무 배분의 원칙과 의무 등을 새로이 규정해서 과거보다 중앙-지방 간 업무배분 을 명확히 하고, 상호 수평적 협력관계를 바탕으로 한 중 앙권한의 지방이양 촉진을 추진하려고 한다. 이와 함께 정부는 지방자치단체로 하여금 행·재정운영 의 책임성, 투명성 확보를 위해 정보공개에 관한 일반규정 을 신설해서 주민들의 정보접근성과 의정활동에 관한 정 보공시 의무화, 지방의원들의 ‘윤리특별위원회’의 설치 의 무화 등을 제도화하고 있다. 국가에 대해서는 법령제·개정 시 자치권 침해 여부 등 을 심사하는 ‘자치분권 영향평가’ 방안도 도입한다. 이 모든 관계를 연대와 협력관계에 기초하고, 국정통합 성을 높이기 위해 국가-지방자치단체 간 연대와 협력의무 에 관한 일반원칙으로 명문화하였다. 3. 개정안의 향후 보완과제 정부는 30년 만에 「지방자치법」의 전부개정안을 제시 하면서 자치분권을 강화하고 새로운 제도 개선을 유도하 고 있지만, 여전히 지방자치권 또는 자치분권에서 중요한 두 가지 문제는 전혀 해결되지 않고 있다. 먼저 하나는 주민의 주권 및 자치권의 보장과 관련되 고, 또 다른 하나는 주민대표의 입법기관인 지방의회의 자치입법권 보장에 관한 것이다. 1) 주민자치권의 한계 「헌법」에서 주권의 발원은 국민으로부터 나온다. 지방 자치단체의 주민권은 주민으로부터 발원한다. 2017년 대 선 때 현 대통령을 포함해서 당시 후보자들은 지방자치단 체의 명칭을 ‘지방정부’로 하겠다고 국회에서도 공언한 바 있다. 이번 개정안이 ‘주민자치’ 원리를 앞세웠다고 한다면 당연히 ‘지방정부’로 명칭부터 바꿔야 했다. 이것은 바로 시사 속 법률 주목! 이 법률 22
‘자치입법권’ 보장을 위해 지방자치단체의 ‘조례제정권’ (byelaw)이 아닌, 진정한 ‘지방정부 법률’(local law)의 제 정권을 보장할 필요가 있기 때문이다. 그렇지 않기 때문에, 개정안에서는 과거와 동일하게 여 전히 “주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임”에 의한 법률적 근거 제 한을 유지하고 있다. 국가의 법률로만 권리제한이 가능하고, 지방자치단체 수준에서의 조례는 이러한 상위법에 따라서 반드시 주민 의 권리제한, 의무부과, 벌칙규정을 정해야 한다. 즉, 주민주권의 의지보다는 모두 국회와 정부가 결정하 는 것에 따르도록 하고 있다. 이런 점에서 진정한 ‘지역민 주주의’ 또는 ‘풀뿌리민주주의’가 성립될 수 있을까? 2) 자치입법권의 한계 그 결과 지방의회가 제정·입법하는 조례는 그 범위와 효력이 당연히 국회와 중앙부처들이 제정한 법령에 계속 종속되게 되어 있다. 이러한 상황 속에서 주민투표와 주민소환제도 등 대상 과 절차들이 개별법과 별도의 상위법에서 제한하게 되면, 이것들이 제대로 작동될 리 없다. 또, 기관구성 다양화 방안도 주민의 의사와 지역적 특 성에 맞는 제도 안착을 가져오기가 쉽지 않을 것이며, 그 지역의 지방정책에 대한 주민들의 자기결정권도 상위법 에서 제한하는 대상과 절차에 따라서 자치권을 온전하게 행사하기 어렵다. 그 한 가지 사례가 시·도와 시·군·구 간의 행정사무감사 의 권한에 대해서, 시도의회의 행정감사 조례에서 감사대 상과 관련하여, 현행 「지방자치법」 제41조(감사 가능사무) 와 시행령 제42조 제1항 제5호(지방자치단체에 위임·위탁 된 사무에 대한 감사 대상에서의 제외) 간 규정의 모호성 때문에 지방자치단체 서로 간에 싸움이 한창이라는 것이 다. 특례시 도입도 인구만을 기준으로 삼고 있어서 창원 (106만 명)과 수원 등 100만 명이 넘는 도시는 환영하지 만, 성남시와 같이 96만 명의 인구를 가진 도시는 창원에 비해서 경기도·수도권에 위치해 유동인구가 많아 여타의 행정수요가 더 필요한 실정에 있지만 이러한 단일·단순 기 준만으로는 갈등만 키울 뿐이다. 지방의회에 독립적 인사권을 부여한다고 하지만, ‘지방 의회직’을 따로 운영하는 세부적인 방안과 2년마다 바뀌 는 의장단에게 전권을 부여할 것인지, 집행기관과의 인사 교류 중단에 따른 승진과 인사적체는 어떻게 해결해야 할 것인지 등도 문제이다. 지방의원들에 대한 1인 보좌관제 는 정부가 여전히 그 도입을 부담스러워하고 있다. 4. 결론 _ 확실한 지방분권 개선방안 나와야 비록 30년 만에 처음으로 전부개정 된 「지방자치법」 안 을 제안했지만, 대통령께서 국가와 지방자치단체 간 협력 을 위해서 ‘제2국무회의’ 수준의 협의제도를 언급했음에 도 현재 제시하고 있는 개정안은 이에 미치지 못하고 있 다. 지금까지 살펴보았듯이 전면개정에도 불구하고 보완해 야 할 점들이 너무나 많다. 그렇다면 다른 지방자치 선진국에서는 어떻게 이를 해 결하고 있을까. 우리는 일본의 지방자치제도와 법체계를 그대로 복제하고 있으므로 다른 선진국을 보자. 미국, 영국, 독일, 스위스, 스페인, 이탈리아 등에서는 국 가의 헌법 체계 하에서 지방정부 수준에서는 각각 ‘지방 정부 헌법’(Statute of autonomy, City Charter, Council Constitution)을 제정하고, 그에 따른 지방정부 법률을 제 정해서 자치권을 행사하고 있다. 우리나라에 이런 수준은 언제쯤 실현될 수 있을까? 남 북통일 전에라도 가능할 수 있기를 희망해 본다. 23 법무사 2018년 12월호
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