‘자치입법권’ 보장을 위해 지방자치단체의 ‘조례제정권’ (byelaw)이 아닌, 진정한 ‘지방정부 법률’(local law)의 제 정권을 보장할 필요가 있기 때문이다. 그렇지 않기 때문에, 개정안에서는 과거와 동일하게 여 전히 “주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임”에 의한 법률적 근거 제 한을 유지하고 있다. 국가의 법률로만 권리제한이 가능하고, 지방자치단체 수준에서의 조례는 이러한 상위법에 따라서 반드시 주민 의 권리제한, 의무부과, 벌칙규정을 정해야 한다. 즉, 주민주권의 의지보다는 모두 국회와 정부가 결정하 는 것에 따르도록 하고 있다. 이런 점에서 진정한 ‘지역민 주주의’ 또는 ‘풀뿌리민주주의’가 성립될 수 있을까? 2) 자치입법권의 한계 그 결과 지방의회가 제정·입법하는 조례는 그 범위와 효력이 당연히 국회와 중앙부처들이 제정한 법령에 계속 종속되게 되어 있다. 이러한 상황 속에서 주민투표와 주민소환제도 등 대상 과 절차들이 개별법과 별도의 상위법에서 제한하게 되면, 이것들이 제대로 작동될 리 없다. 또, 기관구성 다양화 방안도 주민의 의사와 지역적 특 성에 맞는 제도 안착을 가져오기가 쉽지 않을 것이며, 그 지역의 지방정책에 대한 주민들의 자기결정권도 상위법 에서 제한하는 대상과 절차에 따라서 자치권을 온전하게 행사하기 어렵다. 그 한 가지 사례가 시·도와 시·군·구 간의 행정사무감사 의 권한에 대해서, 시도의회의 행정감사 조례에서 감사대 상과 관련하여, 현행 「지방자치법」 제41조(감사 가능사무) 와 시행령 제42조 제1항 제5호(지방자치단체에 위임·위탁 된 사무에 대한 감사 대상에서의 제외) 간 규정의 모호성 때문에 지방자치단체 서로 간에 싸움이 한창이라는 것이 다. 특례시 도입도 인구만을 기준으로 삼고 있어서 창원 (106만 명)과 수원 등 100만 명이 넘는 도시는 환영하지 만, 성남시와 같이 96만 명의 인구를 가진 도시는 창원에 비해서 경기도·수도권에 위치해 유동인구가 많아 여타의 행정수요가 더 필요한 실정에 있지만 이러한 단일·단순 기 준만으로는 갈등만 키울 뿐이다. 지방의회에 독립적 인사권을 부여한다고 하지만, ‘지방 의회직’을 따로 운영하는 세부적인 방안과 2년마다 바뀌 는 의장단에게 전권을 부여할 것인지, 집행기관과의 인사 교류 중단에 따른 승진과 인사적체는 어떻게 해결해야 할 것인지 등도 문제이다. 지방의원들에 대한 1인 보좌관제 는 정부가 여전히 그 도입을 부담스러워하고 있다. 4. 결론 _ 확실한 지방분권 개선방안 나와야 비록 30년 만에 처음으로 전부개정 된 「지방자치법」 안 을 제안했지만, 대통령께서 국가와 지방자치단체 간 협력 을 위해서 ‘제2국무회의’ 수준의 협의제도를 언급했음에 도 현재 제시하고 있는 개정안은 이에 미치지 못하고 있 다. 지금까지 살펴보았듯이 전면개정에도 불구하고 보완해 야 할 점들이 너무나 많다. 그렇다면 다른 지방자치 선진국에서는 어떻게 이를 해 결하고 있을까. 우리는 일본의 지방자치제도와 법체계를 그대로 복제하고 있으므로 다른 선진국을 보자. 미국, 영국, 독일, 스위스, 스페인, 이탈리아 등에서는 국 가의 헌법 체계 하에서 지방정부 수준에서는 각각 ‘지방 정부 헌법’(Statute of autonomy, City Charter, Council Constitution)을 제정하고, 그에 따른 지방정부 법률을 제 정해서 자치권을 행사하고 있다. 우리나라에 이런 수준은 언제쯤 실현될 수 있을까? 남 북통일 전에라도 가능할 수 있기를 희망해 본다. 23 법무사 2018년 12월호
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