의 ‘통호제’는 5가구를 묶어 특정한 주소체계를 운영하 였고, 일제 강점기에는 일본의 지번주소가 도입되었다. 일제는 토지조사사업을 통해 지번주소를 사용하였으며, 이 주소체계는 주민 통제와 세금 부과를 위한 기초 자료 로 활용되었다. 이 시기의 주소는 호적과 연결되어 신분 을 증명하는 중요한 수단이었다. 특히, 일제는 ‘기류제도(寄留制度)’를 통해 주민의 거주지를 신고하도록 강제하였으며, 이는 1962년 「주민 등록법」으로 승계되었다. 해방 이후 미군정은 거주등록 제를 도입, 모든 국민이 주소를 등록하게 했으며, 1962년 5·16 군사쿠데타 이후 「주민등록법」이 제정되어 30일 이 상 거주할 목적으로 일정한 장소에 주소를 등록하도록 의무화하였다. 한편, 「주민등록법」은 이중등록을 금지하고 단일주 소만을 인정하였고, 이를 위반할 시 처벌 조항을 마련하 였다. 이처럼 우리나라에서 주소는 역사적으로 국가가 주민을 통제하는 수단이라는 관점에서 변천해 왔다는 점을 확인할 수 있다. 한편, 법률적으로 주소의 의미는 「민법」과 「주민등 록법」에서 각각 다르게 해석된다. 「민법」 제18조는 생활 의 근거지를 주소로 하며, 복수의 주소를 허용하고 있다. 이는 군인과 같이 여러 생활 근거가 있는 경우 각각의 주 소를 인정하기 위함이다. 반면, 「주민등록법」은 주소의 이중등록을 금지하여 공법적 관계에서 주소는 하나만 인정된다(「주민등록법」 제10조 제2항). 이러한 차이는 「민법」이 실질주의를 취하 는 반면, 「주민등록법」은 형식주의를 따르기 때문이다. 또한, 「지방자치법」 제12조는 지방자치단체 구역 내 에 주소를 가진 자를 해당 단체의 주민으로 인정하며, 「주민등록법」에 따라 주민등록지를 기준으로 주민 자격 을 결정한다. 이와 함께 주민등록된 주민은 「지방자치법」이 규정 하는 다양한 권리와 의무의 주체가 되며, 선거권, 조례 개폐청구권, 감사청구권 등을 행사할 수 있는 법적 지위 를 갖는다. 외국인의 경우는 「출입국관리법」에 따른 외 국인등록을 통해 지방자치단체의 주민으로 인정된다. 나. 주소의 법적 의미와 주소에 따른 주민의 권한 앞서 살펴본 바와 같이 우리나라 「민법」은 복수주 소를 허용하는 반면, 「주민등록법」은 단일주소제를 따르 고 있어, 행정법적 주소와 민법적 주소 개념이 상충될 수 있다. 복수주소제 도입 논의에서는 이러한 차이를 고려 해야 한다. 주민의 권한은 두 가지로 구분될 수 있으며, 이는 거주자로서의 권한과 시민으로서의 권한이다. 거주자는 일정한 장소에 실제로 거주하면서 공공서비스를 제공받 고, 이에 대한 의무를 지는 사람을 의미한다. 예를 들어, 독일에서는 거주지(Wohnsitz)에 영속적 으로 거주하는 자를 거주자로 정의하며, 공공시설 이용 청구권과 함께 그에 따른 의무를 진다. 일본도 「지방자치법」에서 ‘시정촌의 구역 내에 주소 를 두고 있는 사람’을 주민으로 정의하고, 그들에게 공공 서비스를 제공받을 권리와 의무를 부여한다. 우리나라에서도 「지방자치법」 제17조제2항에서 주 민은 공공시설을 이용하고 균등한 행정 혜택을 받을 권 리를 가지고, 제27조에서 그에 따른 비용 분담 의무가 부여되고 있다. 반면, 시민으로서의 권한은 거주자와는 다르게 선 거권과 같은 정치적 권한을 포함하며, 보다 엄격한 자격 요건이 요구된다. 독일에서는 독일 국민과 EU 회원국 국 민만이 선거권을 가진 시민으로 인정되며, 일본에서도 선거권이 있는 일본 국민만이 주민의 권리를 행사할 수 있다. 우리나라에서도 「지방자치법」 제17조제3항에서 선거권을 가진 주민만이 시민으로서의 권리를 행사할 수 있으며, 주민투표(동법 제18조), 조례제정 및 개폐 청구권(제19조), 감사청구(제21조), 주민소송(제22조), 주민소환(제25조) 등 다양한 법적 지위에 영향을 받 게 된다. 이처럼 거주자로서의 권리와 시민으로서의 권리는 구분되며, 정치적 권리에는 자격 요건이 부가된다. 41 2024. 11. November Vol. 689
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